作者：趙建生、盧勇供職于中國人民銀行臨汾市中心支行。劉小華供職于中國人民銀行侯馬市支行

近年來，支付服務市場快速發展，創新也日新月異，但隨之而來的是風險也更加復雜多變、機構退出和處置面臨新的難題、市場標準還不夠明確等一系列問題。隨著支付業務的多元化發展，非銀行支付機構從事跨境支付業務的資格逐步放開，隨著居民跨境支付需求的不斷增長，非銀行支付機構正成為跨境支付市場的重要參與者，但隨之而來的管控難度和隱患風險也逐步顯現。如何在激勵創新發展的同時，有效監督和管控風險隱患也越來越重要了。本文通過調查非銀行支付機構跨境支付業務發展現狀，對比國內外有關這一領域的標準和做法，深入分析了目前暴露出的一些風險，對癥下藥提出有針對性管控建議。

當前非銀行支付跨境支付

業務發展態勢

2021年二季度，非銀行支付機構處理網絡支付業務132608.30億筆，金額87.32萬億元，同比分別增長28.17％和24.37％。同期，銀行業共辦理非現金支付業務31038.94億筆，金額1080.82萬億元，同比分別增長24.10％和6.25％。從上述數據對比來看，非銀行支付業務的筆數是銀行非現金支付業務的4.27倍，可見非銀支付業務呈現發展迅速、風險分散化等特點。具體來看，呈現以下風險特點：

平臺化風險。支付寶、財付通等綜合性支付機構運用集團擁有的大量客戶基礎，不斷拓展境內與境外、線上與線下聯動的業務品種，一站式跨境支付服務平臺漸漸顯現。與之相伴的平臺管理、市場監管又不能及時跟進，風險與日俱增。

專業化風險。一些支付機構專注優勢細分領域，提供專業化解決方案。例如，易寶支付通過在各地試點海關完成備案，為跨境電商平臺提供平臺訂單、物流、支付“三單合一”的整體跨境金融服務解決方案。專業化創新也加大了監督管理的難度。

場景化風險。部分支付機構根據移動互聯網和跨境支付需求的特點，專注于跨境旅游、留學教育、網絡游戲等特定應用場景，形成獨特的場景化跨境支付業務。隨著場景的細分和多元化發展，隨之而來的個性化、“場景式”風險管控難度加大。

國際化風險。境內支付機構與國際卡組織、境外銀行、境外支付機構之間的合作愈發頻繁，支付機構國際化發展趨勢明顯。支付國際化帶來了與國際機構和標準對接、境外業務難以監管對于跨境賭博、跨境電信網絡詐騙等風險管控課題，也涉及到國際規則制定的話語權問題。

非銀行支付跨境支付

業務發展中存在問題

我國對跨境支付消費者的界定與國際規則不同，易引發爭議。根據《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》第4條的規定，“金融消費者是指在中華人民共和國境內購買、使用金融機構銷售的金融產品或接受金融機構提供的金融服務的自然人”，未包括消費者接受非金融支付機構提供的服務。而按照“中美電子支付服務爭端案”的專家組裁決，電子支付服務屬于世界貿易組織《服務貿易總協定》中金融服務的范疇，跨境支付服務的消費者理應為“金融消費者”，這種認識的不一致在跨境支付交易糾紛時容易引發爭議。

交易審查責任界定不清晰，影響審查效果。目前，跨境支付交易中涉及境內用戶存款銀行、支付機構、支付機構境內外合作銀行（或機構）等多個支付參與者，但在實際交易中對于客戶身份信息及貿易背景真實性審核的責任，具體應如何界定、誰來承擔、承擔到什么程度，目前尚沒有一個明確的法律指引。不同支付機構與銀行間的協議內容存在差異，容易引起不公平競爭，且支付機構與銀行間在跨境支付業務中存在實質上的競爭關系，使得目前交易真實性審查效果不甚理想。

不同支付機構間合規性差異大，存在“劣幣驅逐良幣”風險。各支付機構在數據監測、流程控制、風險處置等各方面存在較大差異，在貿易真實性審核、國際收支申報、反洗錢和反恐融資、消費者權益保護等方面的水平參差不齊，部分支付機構業務合規能力不足，個別機構為了獲取市場份額故意不達到合規要求。目前跨境人民幣支付業務實施細則尚未公布，可能導致“劣幣驅逐良幣”。

信息披露報送機制不健全，跨境資金流動監測難度進一步加大。與傳統的銀行機構相比，支付機構在信息披露、獲取、處理、監測、分析以及報送方面存在較大差距，對資金流難以實現全流程監控，這對當前跨境資金流動監測體系提出了挑戰，防范異?？缇迟Y金波動的難度將進一步加大。

進一步管控非銀行支付

跨境支付業務風險建議

完善非銀支付業務相關法律法規體系，做好國際合作平臺平臺對接，提供更多的中國聲音和中國方案。一是在借鑒國際支付服務市場法律法規基礎上，結合我國支付服務市場發展實際，進一步完善我國跨境支付領域的法律法規體系。二是利用國際支付和市場基礎設施委員會（CPMI）等國際性溝通合作平臺，積極參與跨境支付服務領域的雙邊合作、多邊合作體系和規則制定，進一步提高我國在國際支付規則體系中的影響力和話語權，增強我國的金融基礎設施競爭力。三是落實好《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》。以往客戶備付金的規模超級大，加上較為分散的存放，存在流動性風險等一系列風險隱患。該辦法規定客戶備付金應當集中存管，統一調度，有利于有效防控風險。非銀支付業務應當進一步細化備付金存放、使用、劃轉等規定，落實好這一重要辦法。

進一步出臺和明確支付機構從事跨境人民幣支付業務實施細則和具體監管標準。《中國人民銀行關于貫徹落實<國務院辦公廳關于支持外貿穩定增長的若干意見>的指導意見》（銀發〔2014〕168號）明確支持銀行業金融機構與依法取得“互聯網支付”業務許可的支付機構合作，為企業和個人跨境貨物貿易、服務貿易提供人民幣結算服務，但目前尚未出臺相關的實施細則。建議按照“同業務同監管”的原則，盡快建立對銀行機構、非銀行支付機構等所有跨境人民幣支付服務參與主體的監管標準體系，制定出臺支付機構開展跨境人民幣支付業務實施細則，讓市場參與主體能夠清晰了解“能干什么”、“不能干什么”。

統籌科學用好非銀行支付機構分類評級成果，促進成果轉化，實施動態差別化監管機制。為有效激勵支付機構合法合規開展跨境支付業務，建議充分利用非銀行支付機構分類評級成果，對支付機構開展跨境支付業務的資格、業務范圍、監管要求實施動態調整。對評級為B類以下的機構取消跨境支付業務資格，對A類以上的機構可給予一定的監管獎勵。還可以進一步細分和建立非銀行支付機構分類評級指標體系，更加細化管理措施，及時成果轉化，在有效管控風險的基礎上，促進非銀支付業務的健康蓬勃發展。

盡快將支付機構各項業務納入綜合金融統計體系，運用好大數據、區塊鏈等高科技手段，提高分析應用能力，提升非現場監管水平。建議盡快將非銀行支付機構各項業務納入綜合金融統計體系，通過多維度的數據統計監測分析，有效開展非現場監管，更好地管理和監督跨境支付業務引起的跨境資金異常波動以及各類違法違規行為。在大數據方面，可依托大數據優勢，匯集多維度數據指標進行加工建模，建立起精準有效的場景模型，有效甄別跨境賭博、電信網絡詐騙等風險隱患，還可根據業務變化及時優化模型指標，有效提升對非銀跨境支付業務的管理和治理效能。在區塊鏈方面，由于區塊鏈技術特有的去中心化特征，存儲數據不可篡改，同時有兼具開放性及可靠性，與傳統技術相比，能夠在場景管控等方面發揮到意想不到的獨特作用。對區塊鏈的深入研究以及現有應用場景的分析，將為解決非銀支付業務難題提供新思路、新方案、新路徑。

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